浅论人民政协在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中的优势和作用发挥
内容题要：人民政协因其特有的政治、界别和组织优势，在现代国家治理中发挥着协调关系、凝心聚力、建言献策、服务大局的重要作用。推进国家治理体系和治理能力现代化，需要进一步深化政协改革，加强政协履职能力现代化建设，不断发挥人民政协独特优势和作用。
关键词：人民政协 国家治理现代化 优势 作用 发挥
作者简介：罗俊，民进长沙市委机关干部
人民政协是爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，推进协商民主广泛多层制度化发展作为加强社会主义民主政治制度建设的重要内容。因此，加快推进政协履职能力现代化，正确发挥人民政协独特优势，对深化政治体制改革，实现全面深化改革总目标，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义和作用。
一、人民政协在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中的独特优势
中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度是我国根本政治制度之一，人民政协既是共产党作为执政党与其他民主党派进行沟通、合作的平台，又是新时期爱国统一战线的组织形式。人民政协集中了中国各政党、各人民团体、各民族、各界别的许多精英，对于促进社会主义协商民主,推进国家治理体系和治理能力现代化具有独特优势。
1．政治上的优势。从党派关系来说，各民主党派是政协的重要参与单位，我国执政党与参政党长期以来奉行“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，在这一方针指导下，中国共产党和各民主党派形成了通力合作的新型社会关系。这种关系是相互依存，良性互动的关系，是在根本利益一致的基础上竭诚的挚友和诤友关系。我国政党之间的这种关系，有助于政局的稳定和实现广泛的团结，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供良好条件。从政治优势来说，政协其“四套班子”之一的地位以及与人民代表大会并称“两会”的事实，使人民政协具有其他社会团体无法比拟的政治地位和参政效力。人民政协作为宪法确认的国家机构可以制度化的直接参与国家权力运行过程，如对于国家领导人的提名、对于重要法律草案的建议权和批评权。人民政协作为中国共产党“归口管理”治理模式下“统战口”的重要机构载体，也是我党领导社会主义建设事业中不可或缺的工作领域。政协反映出的意见和态度一般可以通过组织渠道经常性的直通决策核心，往往能对决策过程起到实质性影响。党和政府通过人民政协，认真听取各民主党派和无党派人士意见，深入了解广大人民群众的诉求，使党和国家的重大决策、措施更好地代表民意、反映民意，是现阶段推进国家治理体系和治理能力现代化至关重要的内容。
2．界别上的优势。在国家治理现代化的背景下，参与国家治理的主体是多元的。作为人民政协组成单位的界别，体现的是人们在利益代表和诉求上的界别区分，这正是国家治理主体多元化的重要表现之一。人民政协作为协商机构，其委员由各党派、各团体和各民族、各界代表人士通过协商产生，这是适合我国民情的民主政治的创造，也是我国民主政治的优势所在。政协发挥界别作用，直接关系到我国民主政治的优势发挥，具有特殊而重要的意义。同时，作为履职主体的政协委员，是唯一以界别代表的身份履行职责的政治力量。政协委员是各个界别的代表，背后都有一定的社会群体、社会阶层，是本界别参与民主政治和国家治理的代言人。政协委员的这种界别代表身份，是政协具有广泛代表性和巨大包容性的关键所在。党和政府通过人民政协这个机构，得以广泛的争取、团结、影响民主党派、人民团体和各民族、各界代表，听取他们的意见，获取他们的支持，为推进国家治理体系和治理能力现代化发挥巨大作用。
3．组织上的优势。人民政协成立65年来，在政治协商、民主监督、参政议政三大方面发挥了重要作用，是国家治理和发展的重要参与者。从政协的组织结构看，政协是统一战线的组织形式，实行“大团结、大统一、囊括一切代表人物”的方针。政协的这种组织结构，是中华民族具有强大凝聚力的体现。它表明，在我们国家一切社会成员，在宪法和法律范围内都享有平等的政治权利，都能够和谐相处。这种包容性越大、凝聚力越强，推进国家治理体系和治理能力的合力就越大。从政协的工作原则看，政协实行民主协商、求同存异的工作原则。在政协的各种会议和活动中，鼓励委员充分的、如实的反映社会各个阶层、各界群众的意愿和呼声，提倡知无不言、言无不尽，既听取和反映支持的、赞同的意见，也听取和反映不同的、批评的意见。对协商的问题做出决议时，坚持以少数服从多数的原则进行表决，并在不违反章程规定的重大原则前提下，允许保留意见。政协的这种工作原则，有利于广开言路、集思广益，尊重多数、照顾少数，促进党和政府决策的科学化和民主化。从政协的活动方式上看，政协开展工作的方式主要包括通过各种会议进行民主协商、组织委员进行视察、专题调研等集体活动及委员通过提案、反映社情民意等形式。这些形式为各党派团体和各界委员参与国事提供了畅通的民主渠道。政协委员通过运用这些形式开展工作的过程，是一个深入实际、深入基层，密切联系群众、体察民情、反映民意的过程，是一个增进了解、消除误解、协助党和政府协调关系、化解矛盾、理顺情绪的过程。运用好这些工作方式，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有现实意义。
二、人民政协在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中的重要作用。
人民政协在推进国家治理体系和治理能力过程中的独特优势表明，国家治理现代化离不开人民政协的参与。在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，人民政协要以更好的实现民主和团结为目标，以政治协商、民主监督和参政议政职能为依托，充分发挥协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的重要作用。
1．协调关系。利益分化与多元化是现代社会的典型特征，国家治理体系和治理能力现代化的重要任务之一就是要实现社会多元利益关系的协调。政协委员是各个界别的代表人物，分布在社会各个阶层和各个方面，具有很大的影响力和号召力，能较好的反映他所联系的那部分群体利益。要充分发挥这一优势，努力探索化解人民内部矛盾的正确途径和方法，多做协调关系、理顺情绪、化解矛盾的事，协助党和政府正确处理人民内部矛盾。保持社情民意畅通渠道，及时如实反映群众诉求，特别是参加人民政协的各党派、各团体、各界别的群众呼声，将各地分散的、个别的、散失于民间和基层的情况、呼声和要求，通过人民政协各个界别汇集起来，成为比较集中的带有界别特色的社情民意，为党和国家把握群众脉搏。人民政协的这种利益表达方式，也使其所涉及的那部分群众成为社会管理的参与主体，促进了社会治理体系和治理能力现代化的构建。凡政府重大决策尤其是直接涉及人民群众切身利益的重大措施，也都可以通过人民政协这一渠道交给社会各界和广大群众充分讨论、广泛协商，这不仅对于确保政府决策的科学性和决策实施的有效性、最大限度减少决策失误具有重大现实意义，而且对于政府转变职能，增强自身的公信力和执行力，具有深远的政治意义。
2．凝心聚力。人民政协的组织构成上的广泛代表性和身份上的独特性，决定了通过政协组织，能建立一种新的有效的民主形式，使民主党派、工商联、无党派人士及各阶层人士广泛参与国家和社会事务管理，把人民内部不同阶层、不用社会群体的政治诉求纳入到政治体系之内得到充分表达，广泛集中人民群众的意志、智慧，保证国家政治发展过程的有序展开，促进政治和社会稳定。在政党方面，人民政协作为共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，也是民主党派活动的重要平台。人民政协为各民主党派就国家治理有关议题开展活动，为各民主党派参与党和国家这项大局创造了条件。在民族宗教方面，长期以来，人民政协通过设立民族宗教界别、设置民族宗教委员会、发挥民族宗教界委员主体作用等形式，确立了一整套具有人民政协特色的民族宗教工作体系，成为党和国家民族宗教工作机制的重要组成部分，在党和国家民族宗教工作领域发挥着独特的作用。在处理阶层关系方面，面对我国社会分化出的新的社会阶层，人民政协通过对他们的政治引导可改变他们中间存在的一些不合理或不正确的思想认识，最大限度的调动他们的积极性，充分发挥他们在参与国家治理过程中的积极作用。同时，人民政协汇聚了科技、教育、文化、新闻出版、哲学社会科学、文学艺术等众多界别的专家学者，他们不仅是先进文化的创造者，也是先进文化的传播者。充分发挥这一优势，有利于引领社会主义先进文化前进方向，培育和践行社会主义核心价值观，不断增强参加人民政协各党派、各团体和各族各界人士对中国共产党的领导、社会主义制度、改革开放事业、全面达成小康社会目标和实现民族伟大复兴“中国梦”的价值认同和文化自信，凝聚推进国家治理体系和治理能力现代化建设的强大合力。
3．建言献策。人民政协的政治协商是在共产党领导下有组织、高层次和具有广泛代表性的政治参与，是与我国基本政治制度相联系的一种国家民主形式，通过政治协商这种形式所形成的共识，达到的效果更具有长久的根本影响力。正是由于这一原因，人民政协成为社会各界参政议政时选择的一条适合中国国情的渠道。人民政协人才荟萃、智力密集和位置超脱等特点，决定了人民政协的建言献策在国家治理中具有不可替代的作用。首先，人民政协几乎包含了社会各个方面的代表，能够针对一个复杂的经济或社会问题从不同角度深入分析，把来自不同方面的不同意见充分表达出来，形成多维度、多侧面、多领域、综合性强的建议，有利于问题的解决，建言献策具有广泛性。其次，人民政协人才荟萃，是我国知识层次最高的一个政治群体，是人才库和智囊团，对经济发展中深层次和前瞻性问题，能够根据自身学识和实践经验提出独特见解，建言献策具有科学性。再次，人民政协位置比较独特，视野比较开阔，较少受部门和地区利益局限，便于独立思考，能客观公正的对国家治理提出意见和建议。
人民政协在国家治理过程中具有的协调关系、凝心聚力和建言献策三种作用是紧密相连的，三者都是新时期推进国家治理现代化语境下人民政协围绕中心、服务大局的重要着力点。因此，正确发挥人民政协作用，能促使党和政府决策更加科学，多元治理更加有序，社会关系更加和谐。
三、充分发挥人民政协的优势和作用需要推进政协履职能力现代化
要充分发挥人民政协在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中的优势和作用，从根本上来说，就是要不断深化政协自身改革，加强政协履职能力现代化建设。国家政协主席俞正声2014年3月在全国政协十二届二次会议上提出要以改革创新精神加强履职能力建设，并首次明确要求“着力推进履职能力现代化，努力在党和国家事业发展中发挥更大作用”。
1．从国家制度层面推进政协法治化进程。我国是社会主义法治国家，随着依法治国方略的持续推进，尤其是国家治理体系和治理能力现代化的提出和推进，政协更需强化依法履职意识。政协虽然不是国家权力机关，但政协三项基本职能政治协商、民主监督、参政议政，本质上是一种国家权利，是国家赋予政协组织和政协委员的民主权利，应该由法律授权并受到法律保护。习近平总书记强调指出：“我们要以宪法为最高法律规范，继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，维护社会公平正义，实现国家和社会生活制度化、法制化。”政协事业是党和国家事业的重要组成部分，政协工作是党和国家工作的重要方面，从长远来看，理应纳入法制轨道。目前政协履职依据还局限于是党内文件和政协章程以及相关配套性制度，宪法规定过于模糊简单，此外也没有专门法律。推进政协履职能力现代化，应扩大政协履职的法律授权，将人民政协纳入宪法框架并予以规范性表述，进一步确认其在国家政治制度中的法律性和权威性。
2．科学合理的调整和扩大政协界别设置。界别是人民政协深度参与国家治理体系和治理能力现代化建设的基础机制。推进政协履职能力现代化，一条重要的途径就是要更加重视和强化政协的界别构成特点和界别民意特色。要根据现阶段我国社会结构、社会阶层的变化和统战工作范围的调整，及时研究调整和优化政协的界别构成，在以往社会阶层划分的基础上，考虑人口结构、社会阶层、职业等因素，形成包括行业组织、中介机构、志愿者团体在内的多重利益诉求和表达机制，使政协界别设置能够覆盖更多的社会群体。建立和完善与界别群众相联系的体制机制，以扩大团结面、增强包容性。优化界别代表的产生机制，增强政协委员的代表性，使人民政协发挥体制内扩大公民有序政治参与、通过界别收集反映阶层利益、通过议政协商为决策提供依据、通过高层次政治监督对执政党和国家公权力发挥制约功能和制度渠道作用。深入推进界别协商、界别调研、界别视察、界别大会发言、界别提案、界别社情民意信息等，提倡在政协履职中发出界别集体声音、反映界别普遍诉求、维护界别整体利益。
3．完善政治协商、民主监督和参政执政制度建设。政协履职机制建设是增强政协履职能力现代化，充分发挥政协优势和作用的重要环节。党的十八届三中全会《决定》提出，要发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，“重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化”。具体来说，一是要把政治协商纳入决策程序，坚持协商与决策之前和决策实施之中，确立各级党委在政治协商中的领导和主导作用，增强政治协商的时效性，注重细化协商的运行机制，使政治协商有制可依、有章可循。二是加大党委、政府接受和支持民主监督建设的力度，建立健全民主监督考核制度、责任制度和评价制度，增强民主监督的可操作性和实效性，将民主监督尽快纳入社会主义监督体系，树立民主监督的权威性。三是把参政议政纳入国家资政的重要环节，注重加强配套制度建设，使人民政协成为党政完善决策咨询和信息、智力支持的重要渠道，成为党政舆情汇集和分析机制的重要制度。通过建立健全意见办理反馈制度，促进参政议政的意见建议被充分吸纳。
4．加快推进人民政协工作方式改革创新。人民政协要充分发挥自身优势和作用，还需要促进工作方式的创新。要坚持“开门办政协”，建立健全政协密切联系社会大众的机制。提高政协会议、履职活动的开放性透明度，允许各界群众参观和旁听政协会议，监督政协履职活动。建立健全政协组织、政协委员联系群众的平台和工作机构，实施政协委员向推荐单位公开述职等制度，搭建起政府、委员、群众沟通的平台，保证民众对国家治理中重大事务的知情权和参与权。如有的地方在乡镇、街道建立政协委员联络室、工作室，让政协委员定期地经常性听取身边群众的意见建议，受到了基层群众欢迎，起到了良好效果。充分利用各界别委员代表人士作用，利用他们联系深入、影响力大等优势，发挥他们在社会治理创新实践中的示范带头、辐射影响作用。提倡理性思维和理性表达观点见解、意见建议、摒弃情绪化等非理性表达方式，通过理性的协商，减少分歧、增进共识，逐步形成“政协牵头、界别反映、委员辐射”的政协工作科学化工作格局。
作者：罗俊（民进长沙市委办公室干部）
